-
بررسی آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های برنامه هفتم پیشرفت
-
بررسی عوامل موثر بر افزایش تصادفات و تلفات جاده‌ای و سوانح رانندگی و داده‌کاوی تلفات انسانی
-
سازماندهی و بازآرایی فضایی آموزش عالی کشور
-
به روز رسانی سند ملی آمایش سرزمین
-
انجام مطالعات مناطق آزاد به عنوان نواحی پیشران اقتصادی کشور
-
اصلاح ساختار بودجه و پیاده سازی نظام یکپارچه مدیریت اطلاعات مالی دولت (IFMIS)
به گزارش روابط عمومی مرکز، دویست‌وشصت‌ودومین نشست علمی ـ تخصصی مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری با عنوان «برنامه‌ریزی منطقه‌ای در ایران؛ وضعیت موجود، چالش‌ها و آینده پیش رو» برگزار شد.
در این نشست، سیدجعفر حسینی؛ رئیس امور آمایش سرزمین و توسعه منطقه‌ای سازمان برنامه و بودجه کشور، به‌عنوان دبیر علمی نشست و علی رحمانی؛ رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان قزوین، محمد شیخی؛ عضو هیئت‌علمی گروه برنامه‌ریزی اجتماعی، شهری و منطقه‌ای دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه علامه طباطبایی و حمید محمدی؛ عضو هیئت‌علمی و مدیرکل خدمات پژوهشی مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری، به‌عنوان سخنرانان نشست، ابعاد نظری، اجرایی، نهادی و تاریخی برنامه‌ریزی منطقه‌ای در ایران را بررسی کردند.
سیدجعفر حسینی؛ رئیس امور آمایش سرزمین و توسعه منطقه‌ای سازمان برنامه و بودجه کشور و دبیر علمی نشست، در آغاز بحث با اشاره به پیشینه برنامه‌ریزی منطقه‌ای در ایران گفت: از زمان شکل‌گیری برنامه‌ریزی مدرن در کشور و ایجاد نهادهایی مانند شورای اقتصاد و سپس سازمان برنامه و بودجه کشور، مسئله منطقه همواره یکی از موضوعات مطرح در نظام برنامه‌ریزی بوده است؛ با این حال، این موضوع هیچ‌گاه به‌طور کامل جایگاه واقعی خود را در اسناد رسمی، نظام بودجه‌ریزی و سازوکارهای اجرایی پیدا نکرده است.
وی با اشاره به تجربه مطالعات منطقه‌ای پیش از انقلاب، از جمله مطالعات مشاوران بین‌المللی، اظهار کرد: برخی از این مطالعات تلاش داشتند کشور را در قالب مناطق برنامه‌ریزی تعریف کنند، اما در سال‌های بعد، مفهوم «منطقه» در عمل با «مجاورت» چند استان یا واحد سیاسی اشتباه گرفته شد. به گفته وی، کنار هم قرار دادن چند واحد تقسیمات کشوری الزاماً به معنای شکل‌گیری یک منطقه برنامه‌ریزی نیست.
حسینی تأکید کرد: منطقه در ادبیات برنامه‌ریزی، یک واحد عملکردی است و ممکن است مرز آن با تقسیمات سیاسی و اداری انطباق نداشته باشد. از همین رو، هرگونه برنامه‌ریزی منطقه‌ای که صرفاً بر مبنای مرزهای استانی طراحی شود، ممکن است از منطق واقعی ارتباطات اقتصادی، اجتماعی، زیست‌محیطی و زیرساختی فاصله بگیرد.
وی با اشاره به تجربه برخی کشورها و نظام‌های منطقه‌بندی بین‌المللی گفت: یکی از الزامات برنامه‌ریزی منطقه‌ای، تعریف یک استاندارد مشخص برای منطقه‌بندی است؛ استانداردی که با تغییرات مکرر تقسیمات کشوری دچار اختلال نشود و بتواند مبنای برنامه‌ریزی بلندمدت قرار گیرد.
دبیر علمی نشست با طرح این پرسش که چرا برنامه‌ریزی منطقه‌ای در ایران، با وجود بیش از نیم قرن سابقه، نتوانسته به جایگاه مورد انتظار برسد، یکی از ریشه‌های اصلی این مسئله را غلبه نگاه سیاسی و اداری بر تعریف منطقه دانست و افزود: استان واحدی سیاسی و اداری است، اما لزوماً واحد برنامه‌ریزی منطقه‌ای نیست. چه‌بسا روابط واقعی اقتصادی، زیست‌محیطی یا اجتماعی میان بخش‌هایی از چند استان برقرار باشد و برنامه‌ریزی مؤثر نیازمند عبور از مرزهای رسمی باشد.
در ادامه، محمد شیخی؛ عضو هیئت‌علمی و سرپرست گروه برنامه‌ریزی اجتماعی، شهری و منطقه‌ای دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه علامه طباطبایی، با تمرکز بر مبانی نظری برنامه‌ریزی منطقه‌ای، به تبیین سطوح مختلف برنامه‌ریزی پرداخت.
وی توضیح داد که در یک نظام برنامه‌ریزی، می‌توان از سطوح ملی، بین‌منطقه‌ای، منطقه‌ای و محلی سخن گفت و هر سطح، اهداف، ابزارها و افق زمانی خاص خود را دارد. به گفته وی، در سطح ملی، برنامه‌ریزی بیشتر ماهیتی کلان، اقتصادی و اجتماعی دارد؛ در سطح بین‌منطقه‌ای، توجه بیشتری به سازمان فضایی، نابرابری‌های منطقه‌ای و نحوه توزیع فعالیت‌ها می‌شود و در سطوح پایین‌تر، برنامه‌ریزی به مسائل مشخص‌تر و قابل سنجش‌تر نزدیک می‌شود.
شیخی با تأکید بر اینکه برنامه‌ریزی منطقه‌ای را نباید با منطقه‌ای‌کردن برنامه‌های بخشی اشتباه گرفت، گفت: اگر دستگاه‌های بخشی صرفاً برنامه‌های ملی خود را در استان‌ها یا مناطق اجرا کنند، هنوز با برنامه‌ریزی منطقه‌ای به معنای واقعی مواجه نیستیم. برنامه‌ریزی منطقه‌ای زمانی شکل می‌گیرد که میان سطوح مختلف، رابطه متقابل و تعاملی وجود داشته باشد و تصمیم‌ها بتوانند هم از بالا به پایین و هم از پایین به بالا منتقل شوند.
وی همچنین تأکید کرد که هرچند در ادبیات جدید، شبکه‌ای‌شدن روابط و کاهش نگاه سلسله‌مراتبی مورد توجه قرار گرفته، اما این به معنای حذف کامل سطوح بالاتر برنامه‌ریزی نیست. به گفته وی، حتی در نظام‌های پیشرفته، استراتژی‌های ملی و چارچوب‌های کلان همچنان وجود دارند و مناطق در چارچوب این سیاست‌ها برنامه‌ریزی می‌کنند.
شیخی در ادامه با اشاره به تجربه ایران پیش و پس از انقلاب گفت: کشور در دوره‌های مختلف، تجربه‌های متعددی از برنامه‌ریزی منطقه‌ای، مطالعات آمایش، طرح‌های کالبدی و برنامه‌های استانی داشته است، اما یکی از مشکلات اساسی، ضعف پیوند میان این برنامه‌ها بوده است.
وی اظهار کرد: در بسیاری از موارد، برنامه‌های بخشی، طرح‌های آمایش و طرح‌های کالبدی در مسیرهایی موازی تهیه شده‌اند، بدون آنکه ارتباط نهادی و محتوایی کافی میان آنها وجود داشته باشد. این وضعیت موجب شده است که برخی طرح‌ها، علی‌رغم برخورداری از مطالعات گسترده، نتوانند به سیاست اجرایی و قابل تحقق تبدیل شوند.
عضو هیئت‌علمی دانشگاه علامه طباطبایی همچنین نسبت به رویکردهای صرفاً فرمی و شکلی در برخی برنامه‌های استانی انتقاد کرد و گفت: مشارکت واقعی منطقه‌ای با برگزاری چند جلسه و دریافت دیدگاه‌ها محقق نمی‌شود و برنامه‌ریزی مشارکتی نیازمند آن است که نقش و اختیار واقعی بازیگران محلی در فرایند تصمیم‌گیری تعریف شود.
وی یکی دیگر از چالش‌ها را ضعف ارتباط میان بخش تشخیص و تحلیل با بخش سیاست‌گذاری و پیشنهاد دانست و افزود: در برخی برنامه‌ها، مطالعات شناختی و تحلیلی گسترده انجام شده، اما در مرحله تدوین ساختار فضایی یا پیشنهاد سیاست‌ها، پیوند روشنی با آن تحلیل‌ها مشاهده نمی‌شود.
در ادامه نشست، علی رحمانی؛ رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان قزوین، با تمرکز بر تجربه اجرایی، تأکید کرد که مسئله اصلی برنامه‌ریزی منطقه‌ای در ایران فقط کیفیت تهیه اسناد نیست، بلکه ضعف در مرحله اجراست.
وی گفت: در بسیاری از موارد، برنامه‌ها از نظر نظری، فنی و مطالعاتی قابل قبول‌اند، اما در مرحله‌ای که باید به نظام اجرایی، مجوزدهی، تخصیص منابع و مدیریت کاربری زمین متصل شوند، با مشکل مواجه می‌شوند.
رحمانی یکی از موضوعات کلیدی در اجرای برنامه‌های منطقه‌ای را «مدیریت کاربری زمین» دانست و اظهار کرد: اگر برنامه‌ریزی سرزمینی نتواند بر تصمیم‌های مربوط به محل استقرار فعالیت‌ها، تغییر کاربری‌ها و صدور مجوزها اثر بگذارد، عملاً بخش مهمی از کارکرد خود را از دست می‌دهد.
وی افزود: وقتی دستگاه‌های مختلف به‌صورت مستقل برای استقرار فعالیت‌های صنعتی، کشاورزی، انرژی، خدماتی یا زیرساختی مجوز صادر می‌کنند، بدون آنکه این تصمیم‌ها در چارچوب یک نظام یکپارچه بررسی شوند، برنامه منطقه‌ای به‌تدریج بی‌اثر می‌شود.
رحمانی تأکید کرد که آمایش سرزمین باید نقش «شیرازه» یا چارچوب هماهنگ‌کننده میان برنامه‌های مختلف را ایفا کند و تصمیم‌های بخشی، کالبدی و اجرایی باید با این چارچوب سازگار شوند.
وی با اشاره به تجربه استان قزوین گفت: در بسیاری از موارد، تصمیم‌هایی که در سطح ملی و بخشی گرفته می‌شوند، می‌توانند برنامه‌ریزی منطقه‌ای را تحت تأثیر قرار دهند؛ برای مثال، یک تصمیم در حوزه کشاورزی، انرژی یا توسعه زیرساخت ممکن است بدون توجه کافی به محدودیت‌های منابع آب، قابلیت زمین یا ظرفیت محیطی اتخاذ شود و در نتیجه، برنامه‌های منطقه‌ای با چالش مواجه شوند.
رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان قزوین تأکید کرد که اسناد برنامه‌ریزی باید از ابتدا با نگاه به اجرا تهیه شوند و تهیه‌کنندگان برنامه باید بتوانند توضیح دهند که پیشنهادهای آنان در ساختار حقوقی، مالی و مدیریتی کشور چگونه عملیاتی خواهد شد.
وی افزود: برنامه‌ای که قابلیت تبدیل‌شدن به مجوز، بودجه، پروژه، تصمیم اجرایی و سازوکار نظارت نداشته باشد، حتی اگر از نظر علمی قوی باشد، در مرحله اجرا با محدودیت مواجه خواهد شد.
رحمانی همچنین توسعه تک‌مرکزی، تمرکز فعالیت‌ها در مراکز استان‌ها، استقرار نامتناسب فعالیت‌ها و فشار بر منابع طبیعی را از جمله پیامدهای ضعف در اجرای برنامه‌های سرزمینی دانست و گفت: بخشی از مسائل فعلی کشور نتیجه آن است که برنامه‌های تهیه‌شده نتوانسته‌اند به‌صورت مؤثر بر فرایندهای واقعی تصمیم‌گیری اثر بگذارند.
در بخش دیگری از نشست، حمید محمدی؛ عضو هیئت‌علمی و مدیرکل خدمات پژوهشی مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری، با مروری بر تحولات نظری و تجربی برنامه‌ریزی منطقه‌ای، گفت: منطقه را می‌توان قلمرویی دانست که به واسطه پیوندهای عملکردی، اقتصادی، اجتماعی، زیست‌محیطی یا هویتی، مسئله و ظرفیت مشترک پیدا می‌کند و از این منظر، منطقه لزوماً با تقسیمات سیاسی منطبق نیست.
وی توضیح داد که منطقه می‌تواند براساس معیارهای مختلف اداری، عملکردی، اکولوژیک، اقتصادی یا پهنه‌ای تعریف شود، اما منطقه مناسب برای برنامه‌ریزی معمولاً ترکیبی از این ابعاد است و باید بر پایه روابط واقعی میان سکونتگاه‌ها، فعالیت‌ها، منابع و مردم تعریف شود.
محمدی همچنین میان مفاهیم «توازن» و «تعادل سرزمینی» تمایز قائل شد و گفت: پایین یا بالا بودن تراکم جمعیت در مناطق مختلف لزوماً به معنای عدم تعادل نیست. تعادل سرزمینی زمانی معنا پیدا می‌کند که میزان فعالیت و جمعیت با ظرفیت‌ها و منابع هر پهنه متناسب باشد.
وی با اشاره به تجربه چین و ایران افزود: اینکه بخش‌هایی از کشور تراکم پایین‌تری دارند، به‌تنهایی توجیهی برای انتقال جمعیت به آن مناطق نیست؛ بلکه باید ابتدا ظرفیت واقعی آن پهنه برای پذیرش جمعیت و فعالیت مشخص شود.
مدیرکل خدمات پژوهشی مرکز در ادامه، تاریخ برنامه‌ریزی منطقه‌ای در ایران را مرور کرد و گفت: از پروژه‌های منطقه‌ای در دشت مغان و خوزستان تا مطالعات آمایش پیش از انقلاب و سپس برنامه‌های توسعه پس از انقلاب، موضوع منطقه در دوره‌های مختلف مورد توجه قرار گرفته است.
وی افزود: در برنامه‌های توسعه پس از انقلاب نیز به تدریج موضوعاتی مانند تمرکززدایی، عدالت اجتماعی، توسعه مناطق محروم، شوراهای برنامه‌ریزی استان، توازن منطقه‌ای، توسعه روستایی و در برنامه هفتم پیشرفت، موضوعات مرتبط با سکونت، صنعت، انرژی، آب، کشاورزی، اقتصاد دریا و شبکه‌های زیرساختی مورد توجه قرار گرفته‌اند.
محمدی از سند ملی آمایش سرزمین به‌عنوان یکی از مهم‌ترین اسناد منطقه‌ای کشور یاد کرد و گفت: این سند تلاش کرده است در حوزه‌هایی مانند شبکه سکونت، منابع آب، محیط زیست، مزیت‌های منطقه‌ای، زنجیره ارزش، حکمرانی، مناطق مرزی و ساحلی و زیرساخت‌ها، چارچوبی برای تعادل و توازن سرزمینی ارائه دهد.
وی با اشاره به ضعف‌های موجود در ارزیابی میزان تحقق اسناد گفت: در حال حاضر به‌دلیل محدودیت داده و نبود نظام منسجم پایش، نمی‌توان به‌طور دقیق اعلام کرد که چه درصدی از اهداف برنامه‌های منطقه‌ای یا سند آمایش محقق شده است.
محمدی پیشنهاد کرد ارزیابی تحقق‌پذیری برنامه‌ها در چند بعد انجام شود؛ از جمله بعد حقوقی، نهادی، مالی، اجرایی و پیامدی. به گفته وی، باید مشخص شود چه میزان از ضوابط تصویب و ابلاغ شده، چه میزان از اعتبارات تخصیص یافته، کدام پروژه‌ها به نتیجه رسیده‌اند و در نهایت آیا شاخص‌هایی مانند بهره‌وری، دسترسی، عدالت فضایی و پایداری محیطی بهبود یافته‌اند یا خیر.
وی مهم‌ترین موانع تحقق برنامه‌های منطقه‌ای را تمرکز تصمیم‌گیری، غلبه نگاه بخشی، ضعف نهادهای منطقه‌ای، محدودیت مشارکت واقعی، نبود پیوند کافی میان برنامه و بودجه، ضعف داده‌های مکانی و نبود نظام منسجم ارزیابی عنوان کرد.
محمدی با اشاره به تجربه اتحادیه اروپا و کره جنوبی گفت: یکی از درس‌های مهم تجربه‌های بین‌المللی، وجود سازوکارهای روشن برای تخصیص منابع به مناطق، تعریف شاخص‌های مشخص، تقویت نهادهای منطقه‌ای و ایجاد ارتباط مستقیم میان اهداف منطقه‌ای و منابع مالی است.
وی در ادامه تأکید کرد که گذار از «برنامه‌نویسی منطقه‌ای» به «حکمرانی منطقه‌ای» مستلزم چند تغییر اساسی است؛ از جمله ایجاد نهادهای منطقه‌ای با اختیار هماهنگی، تعریف مناطق عملکردی، اتصال برنامه‌های منطقه‌ای به بودجه سالانه، ایجاد سامانه‌های مشترک داده مکانی، تقویت مشارکت واقعی و توسعه همکاری میان مناطق.
محمدی همچنین به ظرفیت هوش مصنوعی و داده‌های مکانی در برنامه‌ریزی منطقه‌ای اشاره کرد و گفت: استفاده از ابزارهای جدید مانند هوش مصنوعی جغرافیایی می‌تواند در تحلیل فضایی، شناسایی الگوها، پیش‌بینی روندها و تصمیم‌گیری منطقه‌ای نقش مهمی ایفا کند، اما شرط اصلی آن، شکل‌گیری حکمرانی داده و برخورداری از پایگاه‌های اطلاعاتی منسجم و قابل اتکاست.
در بخش پایانی نشست، حاضران و شرکت‌کنندگان مجازی پرسش‌ها و دیدگاه‌های خود را درباره تعارض میان برنامه‌های استانی و بین‌استانی، نقش نهادهای منطقه‌ای، مدل حکمرانی مناطق چنداستانی، ارتباط برنامه‌ریزی منطقه‌ای با آمایش سرزمین و امکان استفاده از تجربه‌های جهانی در ساختار متمرکز ایران مطرح کردند.
در پاسخ به این مباحث، سیدجعفر حسینی تأکید کرد که برنامه‌ریزی منطقه‌ای زمانی می‌تواند نقش واقعی خود را ایفا کند که کشور از نگاه صرفاً توزیعی به سمت نگاه بهره‌وری و رشد منطقه‌ای حرکت کند.
وی گفت: در دوره‌های گذشته، بخشی از برنامه‌ریزی منطقه‌ای در ایران عملاً به معنای توزیع منابع عمومی میان استان‌ها یا مناطق تلقی شده است، در حالی که در تجربه‌های موفق جهانی، یکی از محرک‌های اصلی توسعه منطقه‌ای، بخش خصوصی توانمند و بزرگ‌مقیاس است.
حسینی افزود: برنامه‌ریزی منطقه‌ای نباید صرفاً به معنای انتقال بخشی از منابع دولتی از مرکز به استان‌ها باشد، بلکه باید بتواند زمینه مشارکت راهبردی دولت و بخش خصوصی را در توسعه مناطق فراهم کند.
وی تأکید کرد: کشور امروز نسبت به دهه‌های گذشته از زیرساخت‌های پایه بیشتری برخوردار است و مسئله اصلی از ساخت صرف زیرساخت، به افزایش بهره‌وری و استفاده مؤثرتر از ظرفیت‌های موجود منتقل شده است. در چنین شرایطی، نقش بخش خصوصی در تأمین مالی، سرمایه‌گذاری، توسعه زنجیره‌های ارزش و شکل‌دهی به اقتصاد منطقه‌ای اهمیت بیشتری پیدا می‌کند.
حسینی در ادامه، اصلاح رابطه میان نظام تقسیمات کشوری و نظام بودجه‌ریزی را یکی از پیش‌شرط‌های اصلی اصلاح برنامه‌ریزی منطقه‌ای دانست و گفت: تا زمانی که ارتقای یک واحد سیاسی و اداری به معنای دسترسی بیشتر به منابع مالی تلقی شود، انگیزه برای ایجاد تقسیمات جدید ادامه خواهد داشت و این مسئله می‌تواند منطق برنامه‌ریزی منطقه‌ای را مختل کند.
وی همچنین بر ضرورت بازنگری در مأموریت برخی شرکت‌های مادرتخصصی دولتی تأکید کرد و گفت: بخشی از این ساختارها در دوره‌ای خاص و برای اجرای پروژه‌های بزرگ ملی ایجاد شده‌اند، اما در شرایط جدید دچار بحران ماموریت شده اند و با بخش خصوصی رقابت می کنند لذا نقش آنها و روابط شان با توسعه بخش خصوصی و برنامه‌ریزی منطقه‌ای نیازمند بازتعریف می باشد.
از مجموع مباحث این نشست می‌توان نتیجه گرفت که مهم‌ترین مسئله برنامه‌ریزی منطقه‌ای در ایران، فقدان سابقه یا دانش نظری نیست؛ بلکه چالش اصلی، تبدیل دانش و اسناد موجود به نظامی منسجم از حکمرانی، اجرا، تأمین مالی و پاسخگویی است.
تعریف مناطق بر مبنای روابط عملکردی، ایجاد نهادهای منطقه‌ای، هماهنگی میان دستگاه‌های بخشی، پیوند برنامه‌های منطقه‌ای با بودجه، اصلاح نسبت میان تقسیمات کشوری و تخصیص منابع، استفاده از ظرفیت بخش خصوصی و ایجاد نظام یکپارچه داده و پایش، از مهم‌ترین الزامات عبور از وضعیت موجود عنوان شد.
همچنین در جمع‌بندی نشست تأکید شد که برنامه‌ریزی منطقه‌ای نباید صرفاً ابزاری برای توزیع منابع عمومی تلقی شود، بلکه باید به ابزاری برای افزایش بهره‌وری، ارتقای رقابت‌پذیری مناطق، کاهش شکاف‌های توسعه‌ای، تقویت پیوندهای بین‌منطقه‌ای و استفاده پایدار از ظرفیت‌های سرزمین تبدیل شود.
شایان ذکر است دویست‌وشصت‌ودومین نشست علمی ـ تخصصی مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری با عنوان «برنامه‌ریزی منطقه‌ای در ایران؛ وضعیت موجود، چالش‌ها و آینده پیش رو»، روز سه‌شنبه، ۱۲ آبان‌ماه ۱۴۰۵ به‌صورت حضوری و مجازی در سالن جلسات طبقه هشتم مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری برگزار شد.
برای مشاهده فیلم نشست کلیک کنید